Luis國際資訊事務所

只剩半年，台灣五十年來經歷最大變革的國會，即將出現。

但是有更多人憂心，這將是台灣民主沉淪的最後一擊。

立委減半．單一選區．兩票制，三個「好」制度，加在一起為什麼變爛？

這場國會「改惡」，究竟為何發生、又讓誰得利？

面對新國會，立法院長王金平有最大責任，修法訂規，將台灣民主導入正途。

初夏的陽光照在立法院廣場，議場、群賢樓、紅樓、迴廊，全部都空蕩蕩，除非有重大法案，兩黨甲級動員，否則很難見到立委身影。

要競選連任的忙著跑選區、打民調，不競選連任的就安排各種參觀活動。

科資委員會幾乎每星期兩天都在外參觀，例如春季電腦展、資策會、國家實驗中心；交通委員會考察台中、高雄、屏東交通建設；財政委員會還特地去澎湖考察免稅商店設置情況。

媒體忙著追逐馬王配、張內閣、八卦……，卻沒有注意到下屆國會，是台灣民主沉淪或提升的關鍵。

五十年來，台灣最關鍵的國會改革，立委減半．單一選區．兩票制，「每一個都是好制度，」曾任民進黨代理主席、現在成立國家基因改造團隊的張俊宏說，「加在一起就是爛制度。」

要讓民主導入正軌，很多立委及政界人士都認為立法院長王金平必須負起最大責任，健全法令及督促委員自律，使台灣民主走上正軌。

劣幣逐良幣 好立委出頭不易

本來立委減掉一半，從原來的二二五席，縮減到一一三席，著眼於議會更有效率，素質會提高，不會爛芋充數，當時林義雄等人靜坐立法院前，曾高喊著「誠信立國，國會減半。」但因為減半，大幅縮減不分區立委名額，使得好形象、可專心問政的立委不容易再出頭。

民進黨不分區立委王塗發（為澄社評鑑為民進黨優良立委第二名），鑽研台商對大陸投資對台灣經濟的影響，但是今年不分區立委無法連任；競逐民進黨立委的羅文嘉、沈富雄、林濁水、蕭美琴等「十一寇」全部落選。典型的劣幣驅逐良幣，很多現任立委都對立法院未來充滿悲觀。

很多人會好奇，為什麼如此爛的制度，會層層通過立法院，人民投票，甚至最後還通過國民大會修憲？

這是由於人民的漠視，加上兩大政黨的操弄，以及盲目信仰偶像政治人物的結果。陳水扁著眼於由此可推動修憲，再制定新憲法的企圖心。

二○○四年二月二十日，當舉國焦點集中在總統對決，陳水扁vs. 連宋時，民進黨前主席林義雄和中央研究院院長李遠哲發表聲明，聯合發起「掌握歷史時刻，完成改革使命」連署活動，要求立法院朝野政黨在三月二十日之前，通過立委減半的修憲案。

在總統大選壓力下，國親聯盟和民進黨競相為了表態是「開明派」，當即同意立法委員名額減至一一三席。

總統選完，立法院在八月舉行公聽會，林義雄領導的「核四公投促進會」再發動遊行，立法院匆匆在臨時會未經充分討論之下，便原封不動通過國會席次減半、公民投票入憲、單一選區兩票制。

「每個黨私底下都不贊成。但按表決鍵時，大家都按贊成，」國民黨秘書長吳敦義現在回想有無限感慨，「很多人事後都覺得後悔。」

人民漠視的後果

「人民漠視此案的重要性，任由兩大黨操縱自己的未來，是台灣的共業，」台大心理系教授黃光國說。

想像一下，明年的立法院：

立委失業，政壇更亂：

立法委員人數驟然減半，「一百一十三人失業，不知會流落何處，但很多人還會留在政壇，或回到地方興風作浪，政壇會更混亂，更多新聞可播，」一位多年來旁觀政治人物起起落落的立法院職員說。

只顧選區，不顧全國：

新當選立委有更多資源可用，助理、職員、圖書館、電腦等，但是他們很多都是由鄉鎮長、市議員起家，必須首先顧到自己三十萬人的選區，才能顧到兩千三百萬人的全國利益。質詢會集中在這條道路為什麼不通，這邊橋樑有沒有通，公共建設要求一定要回饋地方。

三人壟斷，更好收買：

人數減少，分到十二個委員會後，每個委員會不到十人，根據議事規則，只要三人出席就可以開會，也就是三個人就可以壟斷，進入二讀及三讀。而未來很多法案，都與財團相關，財團更容易收買立委。「這樣的國會，我寧願它無所做為，少點權力倒好，」退出初選的國民黨形象牌立委雷倩說。

效率更低，浪費公帑：

重要法案屢屢流會不得通過，因為湊不足開會人數。這屆立法院議事效率已經夠低，去年才通過一百三十餘項法案，大部份都是修正案。立法院預算一年四十億，平均一個法案花三千多萬元。最該為人民看守荷包的機關，卻最浪費公帑。

獲得「立委選舉推薦連線」（由婦女、環保、勞工等民間團體組成）推薦，也被澄社評鑑為國民黨優良委員第一名的李紀珠，最擔心未來獎勵投資條例要修改，希望能納入文化創意產業在獎勵之列，但是下屆會期，大家只關心地方事務，誰來管全國經濟發展？

「大家只看到樹，」看到中國大陸及印度、巴西、愛爾蘭，從開發中國家，到已開發國家，一片欣欣向榮，她急急地說，「誰來管林的發展？」

抽象利益向實際利益低頭

雷倩指出，這樣的立法院，勢必使未來「抽象的選民利益向地方實際利益低頭」。例如治水八年八百億計劃，不但草草在立法院通過，還追加預算兩百多億治理石門水庫，就是為了讓桃園地區的立委滿意。

但是，舉債要全國人民及下一代負擔，這就是「抽象選民利益，是全國人民長遠利益，比實際地方利益重要得多，」她說，「教育、環保、永續都是抽象選民利益。」

本來，抽象選民利益可由不分區立委顧及，但是國會減半後，不分區立委名額也少了一半，更少了中立的聲音。

對下屆立委難寄予厚望，實在罩因於由制度到做法，從初選到大選都有嚴重弊端。

「國家經濟發展，一個在文官，一個在國會，」前任立法院副院長江丙坤累積多年經驗，重重地說，「國會效率和紀律更重要。」

例如立委減半，就沒有任何根據，只是個口號。台大政治系教授張亞中研究，大部份國家國會議員人數都是人口數開立方根號，或每十萬人一個，算起來應該一五○人到兩百人之間。但兩黨毫無根據，就決定一一三席。

台灣國會改革，本來參照日本、德國，卻只學了一半，實施結果，將只見其弊，不見其利。

學國外只學半套

根據台大心理系教授黃光國研究，德國的制度最理想，不但不分區國會議員和分區議員各佔一半，而且小黨只要超過總選票五％，縱使無法獲得區域國會議員，卻保證可獲得一至兩席的不分區席位，也是為什麼綠黨可以在德國國會裡長久生存。

「台灣政壇只剩下藍綠兩種色彩，政治容易操控，嚴重壓縮少數意見生存空間，哪裡是民主政治常態？」黃光國說。

縱使同樣採取兩票制的日本國會也比我國理想，不分區國會議員和地區議員各佔一半，使得全國利益和地方利益可以兼顧。

但我國不分區名額卻只有區域立委的一半。未來不分區立委又由黨來運作，影響力會日益式微。國民黨一向以有地方選票的區域立委為尊，他們可優先挑選委員會，做召集人，不分區立委只能選剩下的委員會。

例如做過經建會主委、經濟部長的江丙坤，從立法院副院長退下後，連經濟委員會都進不去，待在外交委員會。

經濟專家李紀珠，三年來也進不去經濟委員會，每次到經濟或財政委員會發言，都得一早八點鐘去登記，而且再三拜託該會召集人，才能排到。

單一選區，兩票制，在國外實施得很好，來到台灣卻逾淮為枳。

例如單一選區，如何劃分選區使人心服口服最重要。但在台灣，選區劃分很多卻由現任立委和現任縣市長「喬定」。有爭執，報中央選委會協商，今年初仍有八個縣市，兩黨各不相讓，最後竟由立法院長王金平和當時行政院長蘇貞昌抽籤決定用誰的版本。

選區劃分最有爭議的是屏東縣，最後抽出對國民黨有利的版本，蘇貞昌臉色相當難看地離開，國民黨本來在屏東縣三席都無望，現在卻有把握拿到兩席。「用抽籤來決定誰能代表人民到中央問政，也夠荒謬，」一位立法院幕僚說。

不民主、不透明的初選制

初選制，本來也是邁向黨內民主的重要步驟。初選成功的兩大黨候選人，等於有一半機會當選。但初選不公平，選出來的候選人，不符選民期望，「等於抹殺全民選擇的機會，」雷倩急急地說。

五月六日在全台各地舉行的民進黨初選，許多立委初選人服務攤位擺著一捆捆黨證，「人頭黨員」領證投票後再交回黨證，現場也有箱型車、計程車穿梭，載人來投票，因為黨中央規定不準以大型遊覽車載送支持者投票。

有的人頭大戶保管黨員證多達五百張，甚至人頭大戶腳跨兩大黨，民進黨初選時幫助民進黨候選人，國民黨初選時幫助國民黨候選人。

因為他們又各自有網絡，網絡又連結成一氣，可以說服網絡裡的其他大戶支持某人，所以擁有一千位黨員的大戶，影響力可能超過這四、五倍之多。

一位競選民進黨不分區立委，名列前矛的候選人，本身就是全省知名的人頭大戶，擁有一萬多名人頭黨員。

民進黨初選時，總統候選人要辦造勢晚會（動員一萬人的造勢晚會，就得花上八百萬），用計程車接送選民，要代繳黨費。

「這是花錢比賽，不是政見比賽，」副總統呂秀蓮接受多家電視台訪問說，「黨員對民進黨的『盲愛』，會害了民進黨。」

國民黨初選也好不到哪裡去，更不民主，更不透明。國民黨學民進黨初選，但也出現人頭黨員，黨員裡有腳跨兩黨者，更有候選人用客服中心集體轉接民意調查的電話。

「民進黨好像布袋戲，強強滾，殺的『咪咪冒冒』（台語砍殺的很慘烈之意），國民黨是太極拳，暗著來，在不同的地方演，」前民進黨立委李文忠說。

例如國民黨不分區立委，是由黨主席、副主席、秘書長所組成的九人小組在六月底前提名，誰也不知道誰在名單內。一位現任國民黨不分區立委，最近常聽到人跟他說，「你是政務官人才（做部會首長）」，這位立委聽得出弦外之音，要他不要太寄望進入不分區立委。

少數人主導多數人選擇

雷倩舉例，初選由黨員投票，國民黨三十三萬黨員，民進黨二十五萬黨員，一共五十八萬黨員，但初選時只有三成投票率。加上很多又由人頭黨員操縱，等於不到十萬人就決定了台灣一千六百萬選民的選擇，「這是少數決定的民主，剝奪大多數選民的選擇權。」

尤其願意成為人頭黨員的人，往往社會經濟地位較低，他們會在整個選舉制度中間，有超強影響力。所以這個等於變相買票的結構，會在今年與明年大選時，影響整個台灣未來走向。

為了爭取初選提名，連本來關心全國事務的立委，都必須要深耕地方。精研法律的國民黨立委高思博（是澄社公布的優良立委），本會期竭力推動修改家暴法，但是下屆要與現任台南市議員爭取初選勝利，現在一星期四天都得待在台南。

長期關心教育的國民黨立委李慶安，在大安區與市議員出身，熱心服務鄰里的蔣乃辛決戰得很辛苦。經常代表台灣赴國際會議的民進黨形象牌立委蕭美琴在初選時，拿著黨員名冊在選區挨家挨戶拜託投票，但黨員和民調都落後同選區霸氣十足的王世堅。

「台灣選舉只有親疏遠近，沒有公義是非之分，」一位民進黨黨員人頭大戶無奈地說。

因為抗議陳水扁貪瀆請辭立委的李文忠深有感觸，現代政經法令極其複雜，必須花費很多時間讀資料，研究利弊。但若整天跑攤，不只沒時間開會，久了沒興趣、也沒習慣研究，就不能提出對的法案，或對法案不合理之處提出質疑，有欠立法委員職守。

萬年立委、黑金復辟

而其中衝擊最大的是，因為選舉區縮小，只能選出一位。

兩黨候選人都必須競爭固樁腳、砸金錢。選民少，容易賄選，也更容易與黑道結合。

「除了都會區某些地區外，每個角落都有黑金，」親民黨立委黃義交斬釘截鐵說，「這五、六年地方黑金本來縮小，但是現在又死灰復燃了。」

又由於未來總統候選人、政黨都要靠這批立法委員固樁、打天下，黨紀很難貫徹，司法莫可奈何。總統、行政院長還會換，總統再貪瀆、再無能都只能任八年，但這些立委，挾持重大資源，連選往往得連任，新人很難挑戰。

因此黑金人物一旦當選，一做就成為萬年立委，甚至成為立法院長。如果台灣再實施「內閣制」，這類型人物還可能成為行政院長，領導全國文官施政，主導台灣前途。「都是一方霸主，誰都不能駕馭他，」前立委殷乃平說。

有些立委對未來改變並不悲觀。例如民進黨前立委林濁水認為，單一選區兩票制是台灣必走之路。經過兩、三屆後自然就會運行順暢。

亡羊補牢只剩半年

但是因應新國會，很多法規都必須在本年底就要通過，例如立法院組織法、立法院行使職權法等，包括是否裁併委員會，由目前的十二個裁為八個，以及立法院是否應該擁有調查權，例如調閱行政機關文件等權力。「立法院怠惰，不到火燒眉毛，不會提案，更不會通過，」立委黃義交說。

亡羊補牢，就看未來半年。而大家都期待王金平以國會領袖之尊，能夠帶領國會整頓陋習，消除立法怠惰，建立新氣象。

例如立法院議事規則規定，委員會不能旁聽。但是電視台ＳＮＧ、攝影機可以堂而皇之進去拍攝，等於違法。有些委員一看到攝影機就作秀，無心審法案。電視往往選擇剪接最辛辣火爆的畫面，加重立法院暴力混亂。

一些認真問政的立法委員，曾經向立法院長王金平提議，現在每場院會和委員會都有現場錄影，為什麼不能放在網路上，讓民眾看到真正立法院情況？

此外，總質詢只成為作秀時間，行政院長率領文武百官，枯坐台上，下面議場空空，只有一位立委質詢，嚴重浪費國家資源，只為了委員可以上電視。

放棄立院等於放棄台灣民主

「這屆立委有責任，修法定規，」李紀珠說，「下屆新立委到手的權力，易放難收。」這是最後的補救機會。

長久以來，各界都視立法院為亂源，媒體更火上加油，公民團體、學術團體都放棄制衡，連立委本身都對自己期許不高。

但放棄立法院，也等於放棄了台灣民主，未來台灣民主之路將更艱險。

「大家都不關心明天的台灣，」民進黨前主席張俊宏語重心長地說，「台灣哪有明天？」